Surcoûts majeurs pour atteindre la neutralité carbone - Le rapport à la Première Ministre

Par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz

La neutralité climatique ne peut être atteinte sans de nouveaux investissements massifs. Ce rapport met en lumière la nécessité d'investissement supplémentaire de 66 milliards annuels pour atteindre l'objectif de réduction de 55% des émissions de gaz à effet de serre de la France à l'horizon 2030.

Et les conséquences ne sont pas neutres : ralentissement de la croissance,  dette publique plus lourde, contribution plus juste en fonction du niveau social, … Découvrez ce rapport de 154 pages commandé par la Première ministre et réalisé par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz (rapporteure) qui présente les constats, les outils, ainsi que les simulations qui permettent de définir quelles incidences sont à attendre pour les investissements publics et la société tout entière !

Les incidences économiques de l'action pour le climat 

Au sommaire du rapport

1. A long terme au niveau mondial le coût économique de l'inaction excède de loin celui de l'action.
2. L’accord de Paris reste le meilleur cadre disponible pour répondre aux problèmes d'action collective.
3. L'Union européenne s'est portée aux avant-postes de l'action climatique.
4. Une mutation d'ampleur comparable à une révolution industrielle mais plus rapide et orientée par les choix publics.
5. Transition climatique et croissance économique : une question d'horizon.
6. Faire en 10 ans ce qu'on a peiné à faire en 30 ans.
7. Un effort d'investissement est nécessaire.
8. Un impact macroéconomique incertain.
9. Un impératif d'équité.
10. Le passage à une économie climatiquement neutre aura une forte incidence sur les finances publiques.
11. À l'horizon 2030 la transition climatique crée un risque significatif de configuration inflationniste.
12. L'Europe se dote d'instruments pour traiter son problème de compétitivité mais ceci risque d'être insuffisant pour y porter remède.

Téléchargez le rapport - Mai 2023

Faire en 10 ans ce que nous avons peiné à faire en 30 ans

Un rythme très soutenu de baisse des émissions

La loi européenne sur le climat a fixé pour l’ensemble de l’Union les volumes d’émissions de gaz à effet de serre à respecter en 2030 (loi adoptée le 24 Juin 2021). L’objectif est ambitieux : atteindre la cible suppose de faire plus que doubler le rythme de baisse des émissions par rapport à la période 2010-2020 (voir graphique ci-dessous).

Trajectoires de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne dans le cadre du paquet Fit for 55

Lecture : Pour atteindre la cible d’une réduction de 55% des émissions européennes de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990, l’Union européenne doit réduire ses émissions de 2,7% par an, contre 1,3% sur la période 2005-2019.

Source : Commission européenne (2020), Stepping up Europe’s 2030 climate ambition, Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people, Impact Assessment, p. 9.

Tous les secteurs devront prendre part à l’effort

Émissions de GES en France en 2021 soit au total 418 MtCO2e

Les efforts à faire pour atteindre les objectifs « Fit for 55 » pour 2030

Émissions nationales de GES, 1991-2030 (en MtCO2e) –> le bâtiment devra passer de 75 à 30 MtCO2e

Investissement supplémentaire requis pour que le bâtiment « fasse sa part » !

Dans le bâtiment résidentiel

La transition nécessite des investissements de remplacement des vecteurs de chauffage (fioul et gaz) et d’isolation thermique. Les besoins d’investissements correspondant au remplacement des trois quarts des 3 millions de chaudières au fioul par des pompes à chaleur dans le résidentiel d’ici 2030 peuvent être estimés à près de 5 milliards d’euros par an en 2030.

L’investissement supplémentaire est toutefois seulement de 3 milliards d’euros par an en tenant compte du fait qu’une partie des chaudières aurait été remplacée dans tous les cas (l’investissement supplémentaire correspond ici à la fois au différentiel de prix et à l’accélération du remplacement).

Sous l’hypothèse que la moitié des chaudières au fioul serait déclassée avant d’être arrivée en fin vie (l’anticipation est de 5,8 ans en moyenne), le capital échoué correspondant serait de 4 milliards d’euros au total entre 2024 et 2031, soit 0,5 milliard par an en moyenne.

L’arrêt de l’installation de nouvelles chaudières à gaz à partir de 2026 permettrait que près d’un quart des 12 millions de chaudières au gaz résidentielles soit remplacé par des alternatives non carbonées d’ici 2030 (600 000 arrivent en fin de vie chaque année sous l’hypothèse d’une durée de vie moyenne de vingt ans).

L’installation en leur place de pompes à chaleur air/eau représente un investissement total de près de 8 milliards par an à l’horizon 2030 (plus précisément 8 milliards par an à partir de 2026 seulement), mais un investissement supplémentaire de 3 milliards par an (l’investissement supplémentaire correspond ici uniquement au différentiel de prix (13 000 € au lieu de 8 500 €). Dans la mesure où ces remplacements se feraient sans anticipation, au rythme d’arrivée en fin de vie des chaudières, il n’y aurait pas ici de capital échoué associé.

Ces transformations des modes de chauffage se répercutent sur le secteur de la production et de la distribution d’énergie (gaz, fioul, électricité) et de production des équipements associés (chaudières, pompes à chaleur).

Les investissements associés à la modification de la part des différentes énergies sont bien pris en compte dans le secteur de l’énergie (voir ci-dessous). En revanche, les effets sur les fournisseurs d’équipements sont plus difficiles à estimer, car ils dépendent de l’évolution de la production nationale et de la part importée de ces équipements. Ils ne sont pas comptabilisés ici.

Pour les rénovations des passoires thermiques (logements classés F et G), si les rénovations se limitent aux passoires chauffées au fioul (1,6 million) et au gaz (1,5 million) - on suppose ici que seules les passoires équipées de fioul et de gaz sont rénovées, en lien avec les changements de chaudières, afin d’éviter une hausse des consommations électriques et/ou une baisse des températures, le coût de l’investissement associé dépend de la profondeur des rénovations et des coûts unitaires retenus : sous les hypothèses retenues ici, la moitié des rénovations sont vers A ou B (coût de 37 000 € en moyenne), et la moitié vers les classes C ou D (coût de 20 000 €) , il serait de 15 milliards d’euros en 2030, en considérant toute la rénovation de ces passoires comme de l’investissement supplémentaire lié à la transition.

L’investissement supplémentaire associé aux mesures de réduction des émissions dans le résidentiel serait donc de 21 milliards d’euros par an à l’horizon 2030.

Dans le secteur tertiaire

Les investissements totaux nécessaires à la rénovation des surfaces assujetties au décret tertiaire (pour rappel, le décret n° 2019-771 du 23 Juillet 2019 ou dispositif éco énergie (DEET) impose une réduction des consommations énergétiques finales de 40% d’ici 2030 et 60% d’ici 2050 pour tous les bâtiments tertiaires dont les surfaces d’exploitation sont supérieures ou égales à 1 000 m²), sous l’hypothèse d’un respect quasi parfait de ces obligations, pourraient conduire à des besoins d’investissements assez élevés, de près de 30 milliards d’euros par an d’ici 2030, dont environ 10 milliards pour les bâtiments publics .

L’investissement supplémentaire, par rapport à un scénario de référence dans lequel on suppose que ces investissements ne seraient pas réalisés, serait ainsi de 27 milliards d’euros en 2030.

L’investissement supplémentaire associé à la réduction des émissions des bâtiments serait ainsi de près de 48 milliards d’euros. Ce total suppose que les rénovations de passoires et du tertiaire chiffrés ici ne se substituent pas à d’autres travaux de rénovation qui auraient été réalisés en l’absence d’effort de réduction des émissions (1).

Ces besoins d’investissement ne prennent pas non plus en compte une éventuelle réduction de la construction neuve. Si celle-ci résulte uniquement d’évolutions démographiques et non de la transition, elle ne conduira pas une réduction des investissements par rapport à un scénario de référence sans transition, même si elle peut résulter en une diminution par rapport à aujourd’hui. En revanche, si des mesures permettent de réduire le taux de logements vacants, d’augmenter le nombre de personnes par logement ou de réduire les surfaces dans le tertiaire, cela se traduira par de moindres besoins d’investissement.

(1) - Cette hypothèse peut être discutée : I4CE considère ainsi que les rénovations liées à la transition se substitueront en partie à des travaux qui auraient été faits. Comme nous chiffrons uniquement le coût des changements de chauffage et les rénovations des 3,1 millions de passoires chauffées au fioul et au gaz, et non les travaux de rénovation de l’ensemble du parc, la possibilité de substitution nous semble plus limitée. La question est plus ouverte pour le tertiaire, sur lequel on dispose de peu d’informations.

Investissements supplémentaires annuels avec de nouvelles mesures pour la filière BATIMENT 

Note : la mesure de réduction forte du fioul permettrait de réduire les émissions de GES de 10 MtCO2e d’ici 2030. Elle relève de la substitution de capital (K) à l’énergie fossile (F) et nécessite un investissement supplémentaire de 3 milliards d’euros en 2030. La réduction de consommation relève de la sobriété et n’appelle pas d’investissements supplémentaires. Le montant d’investissement supplémentaire en 2030 est net de la réduction concomitante des investissements dans des équipements carbonés - Source : DGEC, calcul des auteurs - Les mesures et réductions d’émissions associées sont indicatives.

Le paquet « ajustement à l’objectif 55 » ou Fit for 55

Le 14 Juillet 2021, la Commission européenne a proposé un paquet de 13 mesures juridiquement contraignantes (5 directives et 8 règlements) intitulé «ajustement à l’objectif 55» dans l’objectif de réduire d’ici 2030 les émissions de gaz à effet de serre de 55% par rapport au niveau de 1990.

En leur état actuel, les textes adoptés ou en voie d’adoption comprennent les principales dispositions suivantes :

a. Renforcement des dispositions relatives au système d’échange de quota d’émission (SEQE) actuel de l’UE qui couvre les secteurs de l’énergie, les industries intensives en énergie et l’aviation commerciale, par la réduction plus rapide du plafond, la suppression progressive des quotas gratuits (y compris pour l’aviation) et l’abondement du fonds de modernisation et du fonds innovation ; élargissement graduel du champ du SEQE actuel au transport maritime entre 2024 et 2026 (adopté en Avril 2023) ;
b. Création d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) en contrepartie de la suppression de l’allocation de quotas d’émission gratuits dans le cadre du SEQE, avec une montée en charge progressive entre 2026 et 2034 (adopté en Avril 2023) ;
c. Création d’un nouveau système d’échange de quota pour les secteurs du bâtiment et du transport routier, pour une mise en pratique à partir de 2027 ou 2028. Le prix du carbone sur ce nouveau système sera initialement plafonné à 45 €/t (adopté en Avril 2023) ;
d. Création d’un Fonds social pour le climat en lien avec ce nouveau système d’échange de quota, qui vise à en atténuer les incidences sociales et distributives au sein des pays et entre les pays. Il sera financé par les recettes de ce nouveau système d’échange, jusqu’à 65 milliards d’euros sur la période 2026-2032, qui peuvent être complétées par des contributions nationales (adopté en Avril 2023) ;
e. Renforcement des objectifs 2030 (de -29% à -40% par rapport à 2005) concernant la répartition de l’effort dans les secteurs couverts ni par le SEQE1 ni par le règlement sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF) (adopté en Mars 2023) ;
f. Renforcement de l’objectif d’absorptions nettes du secteur de l'UTCATF (i.e. du puits carbone), à au moins 310 millions de tonnes équivalent CO2 par an d’ici 2030 (34 Mt CO2e pour la France) (adopté en 2023) ;
g. Rehaussement de l’objectif de part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie de l’UE à l’horizon 2030, à au moins 42,5% (contre 32% dans la directive antérieure) (en cours, accord provisoire en Mars 2023) ;
h. Révision de la directive relative à l’efficacité énergétique, pour porter l’objectif d’amélioration de 32,5% à 38% pour la consommation finale d’énergie à l’horizon 2030 (en cours, accord provisoire en Mars 2023) ;
i. Révision des législations visant l’accélération du déploiement de points de recharge et de points de ravitaillement en carburants alternatifs pour les voitures, les avions et les navires (en cours, accord provisoire en Mars 2023) ;
j. Interdiction à partir de 2035 de vendre des voitures et camionnettes neuves émettant du CO2 (avec des objectifs intermédiaires de réduction de leurs émissions) (adopté en Mars 2023).

Rappel du cadre de la stratégie commune « Fit for 55 »

Il revient ensuite à chaque État membre de définir ses propres objectifs sectoriels et de mobiliser les instruments correspondants, en complément des mesures prises au niveau européen pourvu que l’objectif 2030 soit respecté (voir chapitre ci-dessous).

En France, la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC 3) en cours de mise au point va donc arrêter la répartition des efforts entre les secteurs et la panoplie des instruments de politique publique associés. Elle va parallèlement fixer le mix entre vecteurs de décarbonation de la production électrique. Ce sont de vrais choix de politique publique, qui donnent lieu à de vifs débats et seront formalisés in fine dans la loi de programmation énergie climat (LPEC) votée par le parlement.

Principaux textes législatifs et réglementaires français

• Loi énergie-climat (2019) : fixe l’objectif de neutralité climatique en 2050 et introduit la LPEC.
• Loi climat et résilience (2021) : mise en œuvre législative des principales propositions de la Convention citoyenne pour le climat.
• Loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC) : projet de loi prévu à l’été 2023.
• Stratégie nationale bas carbone (SNBC) : introduite en 2015, en cours de révision (SNBC 3).
• Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE).

Téléchargez le rapport - Mai 2023

Par Jean Pisani-Ferry, ancien commissaire général de France Strétégie et Selma Mahfouz, Inspection Générale des Finances

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